Polska wdrażając unijne przepisy, regularnie rozszerza je o własne regulacje, choć nie jest to konieczne

Jako członek Unii Europejskiej mamy obowiązek wdrażać do polskiego systemu prawnego unijne przepisy. Jednak polscy ustawodawcy często przy okazji ich implementacji dopisują dodatkowe regulacje, które niepotrzebnie komplikują porządek prawny i tworzą kolejne ograniczenia lub obciążenia dla przedsiębiorców i obywateli. Zjawisko to dokładniej zbadał zespół Rafała Brzoski, który w swoim raporcie na temat tzw. gold-platingu wskazał konkretne przykłady takich nadregulacji.

Raport na temat gold-platingu i nadregulacji w Polsce

Zjawisko wprowadzania dodatkowych regulacji przy okazji wdrażania przepisów unijnych nosi nazwę gold-platingu (z ang. pozłacanie). Jego występowanie w Polsce opisał dość dokładnie zespół deregulacyjny Rafała Brzoski SprawdzaMY w raporcie „Gold-plating i nadregulacja przy implementacji prawa UE do polskiego porządku prawnego”. Raport powstał w maju tego roku we współpracy z Fundacją Wsparcia Przedsiębiorczości oraz Kancelarią DZP.

Z raportu dowiadujemy się, że gold-plating może mieć różną formę, ponieważ może się przejawiać między innymi jako:

• wykraczanie poza minimalne wymagania aktu prawa UE;
• wprowadzanie wyższych wymagań merytorycznych, szerszego zastosowania, dodawanie krajowych wymagań lub przepisów szczególnych;
• bardziej rygorystyczne stosowanie prawa niż w innych państwach członkowskich;
• wprowadzanie nowych obciążeń wykraczających poza cel prawa UE;
• nakładanie sankcji lub mechanizmów egzekwowania surowszych niż wymagane.

Powyższe praktyki nie są oczywiście zakazane i nie zawsze każde odstępstwo od minimum wynikającego z przepisów unijnych musi mieć negatywne skutki. Każde jednak powinno być jednak szczegółowo i starannie uzasadnione np. ochroną interesu społecznego. Autorzy raportu dowodzą natomiast, że w Polsce nagminnie ustawodawca stosuje gold-plating i nie zawsze takie nadregulacje mają rzetelne uzasadnienie.

Zespół znalazł w polskim porządku prawnym aż 100 przykładów tego zjawiska. Poniżej przedstawiam wybrane z nich, które pokazują, że nadregulacje mogą nakładać dodatkowe i zbędne obciążenia na polskich obywateli i przedsiębiorców, a w niektórych przypadkach wręcz wypaczają sens unijnych przepisów.

Ustawa o ochronie sygnalistów z zamkniętym katalogiem naruszeń

Ustawa o ochronie sygnalistów wprowadza ochronę osób zgłaszających nieprawidłowości w miejscu pracy. Polski ustawodawca stworzył jednak zamknięty katalog naruszeń, które mogą być przedmiotem zgłoszenia przez sygnalistów. To oznacza, że przy zgłoszeniu innych nieprawidłowości sygnalista nie będzie podlegał ochronie. Tymczasem unijna dyrektywa nie tylko nie nakazuje wprowadzania zamkniętego katalogu naruszeń prawa, ale wręcz zachęca do jego rozszerzenia. To nadregulacja polskiego ustawodawcy powoduje zatem, że polscy sygnaliści mogą być słabiej chronieni niż sygnaliści w innych krajach UE.

Raportowanie nie tylko transgranicznych, ale i krajowych schematów podatkowych

Zgodnie z unijną Dyrektywą DAC6 kraje członkowskie były zobowiązane wdrożyć przepisy nakazujące m.in. prawnikom i księgowym, ale także podatnikom zgłaszanie organom skarbowym transgranicznych uzgodnień, które mają wpływ na powstanie lub niepowstanie obowiązku podatkowego.

Tymczasem polski ustawodawca przy wdrażaniu powyższej dyrektywy rozszerzył powyższy obowiązek o konieczność zgłaszania także krajowych schematów podatkowych. Co więcej, rozszerzył również tzw. katalog cech rozpoznawczych, czyli elementów uzgodnień, jakie rodzą obowiązek zgłoszenia schematu podatkowego. Dodatkowo wprowadził obowiązek raportowania następczego, a więc nie tylko raportowania o rozpoczęciu stosowania schematu podatkowego, ale też o wymiernych korzyściach osiąganych z jego stosowania.

Powyższa nadregulacja wprowadziła zatem szereg dodatkowych obowiązków dla podatników, choć nie było to konieczne. Co więcej, te dodatkowe przepisy budzą też wiele wątpliwości interpretacyjnych, co zwiększa ryzyko popełnienia błędu i tym samym naraża podatników na surowe sankcje.

Wprowadzenie systemu kaucyjnego bez systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP)

Rozszerzona Odpowiedzialność Producenta (ROP) to unijna regulacja, która nakłada na producentów odpowiedzialność za cały cykl życia produktu, w tym również za gospodarkę odpadami. Polska powinna wdrożyć ROP już dawno, jednak do tej pory tego nie zrobiła. Wprowadziła natomiast system kaucyjny, który jest jednym z elementów systemu ROP.

Według autorów raportu bez przepisów dotyczących ROP efektywność systemu kaucyjnego jest mniejsza, a koszty jego wdrożenia większe. Co więcej, polski ustawodawca okazał się również nadgorliwy, ponieważ objął systemem kaucyjnym także butelki szklane, choć przepisy unijne odnoszą się tylko do butelek plastikowych.

Przepadek przedsiębiorstwa i to nawet nienależącego do sprawcy przestępstwa

Zjawisko gold-platingu pojawiło się również przy wdrażaniu unijnych przepisów dotyczących zabezpieczenia i konfiskaty narzędzi służących do popełnienia przestępstwa i korzyści pochodzących z przestępstwa w Unii Europejskiej (Dyrektywa 2014/42/UE) oraz odzyskiwania i konfiskaty mienia (Dyrektywa 2024/1260).

Polski ustawodawca wprowadził bowiem do Kodeksu karnego przepisy, które przewidują możliwość przepadku przedsiębiorstwa, gdy popełniający przestępstwo osiągnął (chociażby pośrednio) korzyść majątkową znacznej wartości, a przedsiębiorstwo służyło mu do popełnienia tego przestępstwa lub ukrycia osiągniętej z niego korzyści. Co istotne, takim przepadkiem może być objęte także przedsiębiorstwo niestanowiące własności sprawcy, o ile jego właściciel „obejmował umyślnością popełnienie przestępstwa lub ukrycie korzyści z niego pochodzących”.

Jak się okazuje, żadna z dyrektyw nie narzuca wprowadzenia powyższej sankcji. W dodatku polskie przepisy zostały tak skonstruowane, że jej zastosowanie może być nieadekwatne do popełnionego czynu.

Większe wymagania dla podmiotów rynku kapitałowego

Również przy wdrażaniu dyrektyw unijnych dotyczących rynku kapitałowego polski ustawodawca kilkukrotnie wykroczył poza minimalne wymagania aktu prawa UE. Przykładowo, tzw. Rozporządzenie prospektowe uprawnia państwa członkowskie do wyłączenia obowiązku sporządzenia i publikacji prospektu ofert publicznych papierów wartościowych o łącznej wartości z okresu ostatnich 12 miesięcy pomiędzy 1 mln a 8 mln euro. Polski ustawodawca ustanowił natomiast niższy próg kwotowy: 5 mln euro zamiast unijnych 8 mln euro. W efekcie obowiązek sporządzenia i publikacji prospektu obejmuje szerszy zakres przypadków.

Z kolei Dyrektywa 2004/109/WE przewiduje, że emitent papierów wartościowych powinien publikować okresowe informacje finansowe w formie rocznych i półrocznych sprawozdań finansowych. Państwo członkowskie może nałożyć obowiązek publikowania takich informacji częściej, ale tylko jeśli będą spełnione konkretne warunki. Polski ustawodawca skorzystał z tej furtki i wprowadził dodatkowy wymóg także raportowania kwartalnego.

Kolejnym przykładem nadregulacji jest też wprowadzenie minimalnej wartości certyfikatu emisyjnego (40 tys. euro) dla zamkniętych funduszy inwestycyjnych, które emitują wyłącznie takie certyfikaty. Takiego wymogu nie narzucają żadne przepisy unijne. Polska je wprowadziła m.in. w celu zwiększenia ochrony inwestorów. Jak jednak przekonują autorzy raportu o gold-platingu, mogą one wpłynąć na konkurencyjność polskiego rynku kapitałowego i blokować do niego dostęp dla mniejszych inwestorów.

Dlaczego gold-plating i nadregulacje są szkodliwym zjawiskiem?

Autorzy raportu na temat gold-platingu twierdzą, że nadmierne rozszerzanie przepisów unijnych o dodatkowe regulacje przez polskiego ustawodawcę w wielu przypadkach okazuje się zjawiskiem szkodliwym. Do jego negatywnych skutków zaliczają między innymi:

• osłabienie konkurencyjności polskich przedsiębiorstw w porównaniu do ich odpowiedników z krajów, w których gold-plating nie występuje;
• tworzenie dodatkowych barier dla przedsiębiorczości;
• zwiększenie kosztów prowadzenia biznesu.

Szkodliwość nadregulacji w taki sposób skomentował w raporcie Rafał Brzoska:

Podczas gdy unijne regulacje już same w sobie bywają wyzwaniem dla konkurencyjności, my dodatkowo podcinamy sobie skrzydła, komplikując środowisko gospodarcze bardziej niż inne kraje członkowskie.

W komentarzu do raportu zespół ds. deregulacji działający w ramach inicjatywy SprawdzaMy zachęca do tworzenia prawa w formule „UE + 0”, czyli bez krajowych rozszerzeń, które nie są wymagane przez prawodawstwo unijne. Warto tu dodać, że właśnie w ten minimalistyczny sposób dyrektywy UE wdraża wiele innych państw np. Holandia, Dania i Irlandia. Od kilku miesięcy zespół Rafała Brzoski zajmuje się też opracowywaniem konkretnych rozwiązań, które mają skorygować nadmierne regulacje w polskim porządku prawnym. Część z nich już została przyjęta przez rząd w ramach kolejnych pakietów deregulacyjnych, o czym pisaliśmy już na naszym portalu.

---

---

Zainteresował Cię ten artykuł? Czytaj więcej takich treści w ramach cyklu „Alarm podatkowy”